Агломерация в законе

Павел Соколов

Два пути одной стратегии

Согласно Стратегии пространственного развития РФ на период до 2030 г. с прогнозом до 2036 г. городские агломерации выделяются в качестве территорий, укрепление которых «необходимо для устойчивого социально-экономического развития регионов». Для реализации заявленной стратегии есть два пути. Поставленную задачу можно решать через механизм слияния смежных муниципалитетов, социально-экономическое развитие которых неразрывно связано друг с другом. Этот вариант является наиболее понятным в рамках действующего на сегодняшний момент в России законодательства, регламентирующего муниципальный уровень власти. При этом он может способствовать формированию экономической самодостаточности муниципалитетов, в т.ч. и от того, что местные элиты от этого только выигрывают. Альтернативным путем является создание т.н. агломераций.

В организационном плане агломерация — это межмуниципальная надстройка, позволяющая системе государственной исполнительной власти субъекта РФ оттягивать на себя полномочия по решению вопросов муниципального уровня, а вместе с ними и финансово-распорядительные инструменты. Нагляднее всего это можно проиллюстрировать на примере формирования маршрутной сети межмуниципальных пассажирских перевозок. Крупный мегаполис и окружающие его пригородные сельские муниципалитеты плотно связаны друг с другом пассажиропотоками. Таким образом маршруты становятся межмуниципальными, поэтому их администрирование уходит на уровень профильного министерства. Муниципалитеты в итоге теряют возможность работать с этой ресурсной базой. Если бы произошло слияние городского муниципалитета с муниципалитетами его пригородов, то и маршрутная сеть из межмуниципальной превратилась бы в муниципальную. Роль министерства в ее регулировании оказалась бы ненужной. Аналогичные процессы происходят практически во всех сферах жизни тесно связанных между собой муниципалитетов.

Первые решительные действия по созданию в Самарской обл. агломераций проявились в 2014 г. В тот год на уровне правительства Самарской обл. рассматривалась возможность участия Самарской обл. в пилотных проектах Министерства энергетики (минэнерго) РФ по обкатке концепции энергоснабжения агломераций. Интерес энергетиков сводился лишь к получению собственной выгоды. Густонаселенные территории, сосредоточенные вокруг промышленных центров, считаются более выгодными потребителями энергоресурсов, чем разрозненные сельские территории. При юридическом оформлении агломерации можно было бы нормативную базу потребления и тарифную составляющую городов и пригородов привести к общему знаменателю. Разумеется, к более высокому — городскому. Перечить федеральному минэнерго региональные власти опасались. Следовательно, делали вид, что готовы обсуждать участие в проекте. При этом никто из представителей региональной власти Самарской обл. не мог в 2014 г., да и в последующие годы тоже, дать внятного и простого ответа — что именно от т.н. агломераций выиграет рядовой налогоплательщик. В итоге все свелось к созданию Единых теплоснабжающих организаций (ЕТО) (см. «Хронограф» №3 (531) от 2.02.15) и закреплению полномочий по присвоению этого статуса за минэнерго РФ.

Опыт Титова и Артякова

До того как в 2014 г. из федерального минэнерго по субъектам РФ разлетелась агломерационная инициатива, в Самарской обл. накопился опыт идей пойти по пути укрупнения муниципалитетов. В начале 2000-х годов губернатор Самарской обл. (1991-2007 гг.) Константин Титов (на левом фото) задумался над тем, чтобы сократить количество сельских муниципальных районов Самарской обл. с 27 до 7-9. Для этого он предлагал объединить по 3-4 сельских муниципальных района в более крупные муниципальные образования. Вряд ли в тот период Титов руководствовался экономической целесообразностью. Скорее всего, ему было утомительно контролировать деятельность 27 глав районов и плюс к этому еще 10 городов и 2 городских поселений областного подчинения. То ли дело, когда их всего 7-9 (это без учета глав городов и городских поселений). В результате погружения в процесс даже до либерала Титова дошло, что, укрупнив муниципалитеты, он ослабит свое влияние на муниципальные территории. Возникло понимание, что 7 глав более крупных муниципалитетов могут договориться о консолидированной политике куда оперативнее, чем 27 мелких. В итоге о великой затее предпочли забыть.

В очередной раз об укрупнении муниципалитетов задумались при губернаторе Самарской обл. (2007-2012 гг.) Владимире Артякове. Ключевой идеей при нем стало присоединение к г. о. Тольятти Ставропольского р-на и г. о. Жигулевск. Наиболее разговорчивые из окружения Артякова лица напрямую указывали на то, что от с. Ягодное и до с. Хрящевка итак уже весь берег р. Волги застроен и пора бы там уже проложить полноценную автомобильную магистраль, альтернативную той, что еще с давних советских времен соединяет села этой части Ставропольского р-на через поля.

Спустя пару лет окружение Артякова поостыло. Дошло, что если они допустят слияние трех этих важнейших для себя муниципалитетов в один, то способность влиять на происходящие в нем процессы у них резко упадет. Местные кланы ведь тоже при слиянии получат дополнительную фору. Причем статус уровня местного самоуправления (МСУ) будет защищать их словно громоотвод от любых прямых посягательств со стороны представителей госвласти региона. В итоге Артяков, как и его предшественник Титов, поразмыслив, предпочел сохранить раздробленность муниципалитетов назревающей Тольяттинско-Жигулевско-Ставропольской агломерации. Для контроля над этими территориями Артякову оказалось достаточно внедрить или сохранить в должности глав этих муниципалитетов зависимых от себя управленцев (см. «Хронограф» №8 (223) от 3.03.08).

Метания Меркушкина

Сменивший Артякова на посту губернатора Самарской обл. (2012-2017 гг.) Николай Меркушкин на первых порах тоже был слегка инфицирован вирусом тяги к укрупнению муниципалитетов. Данной идеей его попытались заразить представители тольяттинского сообщества, имеющие интересы на территории соседнего г. о. Жигулевск и пригородного Ставропольского р-на. Наиболее заметным представителем этого сообщества во власти на тот момент уже считался депутат СГД Владимир Дуцев. К тому же ему удалось оказаться в числе лиц, кому Меркушкин начал было доверять.

У местных элит, связанных с Дуцевым, был ряд причин желать изменения границ г. о. Тольятти. Главная из них была основана на том, что это привело бы к досрочному сложению полномочий избранного в марте 2012 г. мэром г. о. Тольятти (2012-2017 гг.) Сергея Андреева. На тех выборах они активно противостояли Андрееву, но в итоге проиграли (см. «Хронограф» №11 (410) от 26.03.12). Вряд ли после этого они с оптимизмом смотрели на предстоящий 5-летний срок правления Андреева. В свою очередь, присоединение Жигулевска позволило бы им лишить возможности мэра (2008-2013 гг.) Александра Курылина сохраниться там в качестве главы на второй 5-летний срок, теперь уже до 2018 г. Курылина было принято считать представителем конкурирующего клана, в то время как у лиц, от имени которых мог действовать Дуцев, в Жигулевске имелись экономические интересы в сфере ЖКХ, оборота отходов (см. «Хронограф» №15 (459) 29.04.13) и в других жизненно важных отраслей городского хозяйства. Более того, им оказалось под силу настроить губернатора Меркушкина резко против главы Жигулевска Курылина (см. «Хронограф» №6 (450) от 25.02.13). В целом Дуцев вполне мог в период правления Меркушкина стать шерпой идеи укрупнения Тольятти за счет Жигулевска и Ставропольского р-на.

Тем не менее что-то серьезно сдерживало осторожного в таких делах Меркушкина. Его слабым местом в принятии решения о превращении Тольяттинско-Жигулевской агломерации в единый муниципалитет оказался фактор внезапного перехода от малых форм к гигантским. Бывшему губернатору Респ. Мордовия Меркушкину, прибывшему из 310-тысячного г. Саранска в 1,15-миллионную Самару, было над чем поразмыслить в плане наладки привычной ему системы управления.

В отличие от своих предшественников Меркушкин имел богатый опыт номенклатурной работы советского периода. Поэтому, оказавшись внутри непривычно большого для себя субъекта, он принялся думать о том, как можно все измельчить, а не укрупнить. Так, например, в Самаре ему не давал покоя факт сосуществования таких районов гигантов по численности населения, как Промышленный р-н Самары (270 тыс. жителей), Кировский р-н Самары (218 тыс. жителей) и Советский р-н (166 тыс. жителей) с такими малышами, как Самарский р-н (31 тыс. жителей) и Ленинский р-н (61 тыс. жителей). После того как в сентябре 2014 г. по итогам политической кампании Меркушкин сумел заполучить себе титул «всенародно избранного губернатора», набрав на территории Самарской обл. значительно больше голосов, даже чем президент РФ Владимир Путин в ходе выборов президента РФ (см. «Хронограф» №23 (593) от 18.07.16), Самаре грозило неминуемо дробление с 9 районов до, как минимум 15. Меркушкин занялся бы этим вне зависимости от цены вопроса во всех смыслах слова.

На этом этапе подарком судьбы для Меркушкина стала инициатива со стороны Администрации президента (АП) РФ о реализации в 2015 г. перехода на двухуровневую систему формирования органов муниципальной власти в РФ (см. «Хронограф» №9 (537) от 16.03.15). Идеологом этой реформы был первый заместитель руководителя АП РФ по вопросам внутренней политики в РФ (2011-2016 гг.) Вячеслав Володин. Меркушкин мгновенно внедрил ее в Самарской обл. После этого органы МСУ в городах Самарской обл. оказались раздроблены, образно говоря, до размера нескольких дворов. В итоге каждый внутригородской район Самары и Тольятти был поделен между оравой управляющих микрорайонами. Ни одной агломерации такое не под силу.

Азаровский период

Прибывший 25 сентября 2017 г. в Самару на место Меркушкина, в должность губернатора Самарской обл. (2017-2024 гг.), Дмитрий Азаров оставил все как есть. В отличие от всех своих предшественников на этом посту он не пытался играть с размерами и полномочиями. Полученный в период 2014-2017 гг. опыт на посту председателя комитета Совета федерации (СФ) РФ по федеративному устройству, региональной политике, МСУ и делам Севера, оградил Азарова от экспериментов с муниципальными образованиями во вверенном ему субъекте. Главным проектом Азарова на посту губернатора Самарской обл. стало строительство обхода г. о. Тольятти и моста через р. Волгу (см. «Хронограф» №26 (975) от 8.09.25). Работы проходили на территориях двух муниципалитетов, разделенных широкой акваторией Куйбышевского вдхр. С правого берега это Шигонский р-н, с левого — Ставропольский р-н. Для контроля над ситуацией главами двух этих муниципальных районов Азаров назначил подконтрольных себе людей (см. «Хронограф» №42 (907) от 18.12.23).

Здесь важно отметить, что созданный при кураторстве Азарова новый транспортный коридор, никоим образом не предусматривал создания предпосылок для слияния Ставропольского и Шигонского р-нов. Отсутствие пригодных для этого въездов и съездов с трассы помогает это понять. Хотя, учитывая массу открывшихся возможностей, это могло бы стать одним из наилучших решений для повышения экономической активности на территории нынешнего Шигонского р-на в рамках укрупненного муниципалитета. Чего только стоит пересечение трех таких факторов, как транспортная артерия федерального значения, два берега Волги и близость густонаселенных территорий с совокупной численностью жителей под 1 млн (г. о. Тольятти, Ставропольский р-н, г. о. Сызрань). Есть основания полагать, что ничего подобного Азарову в должности губернатора не было нужно. Соответственно, трасса стала не объединяющим муниципалитеты элементом, а, наоборот, рассекающим.

В сентябре 2023 г. Азаров продлил себе губернаторский срок на очередные 5 лет, до 2028 г. На лето 2024 г. была намечена сдача транспортного обхода Тольятти с мостом через Волгу в эксплуатацию. К тому моменту у Азарова уже были заготовлены свои номенклатурные замыслы по освоению бюджетных средств под видом развития культурно-исторической и туристической инфраструктуры пока еще не тронутого частными инвесторами Шигонского р-на. Многомиллионная башня на горе Светелке и почти миллиардная реставрация руин усадьбы графов Орловых-Давыдовых (см. «Хронограф» №23 (930) от 15.07.24) — это лишь малая часть замыслов Азарова, успевшая показаться над поверхностью глубинных коррупционных омутов.

31 мая 2024 г. Азаров внезапно перестал быть губернатором. Задуманное остановилось. Хотя Азаров может быть спокоен: без него Шигонский р-н не успеет ускакать далеко в своем социально-экономическом развитии. Залогом тому служит трасса, разрезающая его насквозь и не дающая в ответ ничего. Если Азаров делал это осознанно, то его можно назвать дальновидным стратегом в вопросах манипулирования муниципальными ресурсами.

Осмысление Федорищева

31 мая 2024 г. на месте губернатора Азарова вдруг появился Вячеслав Федорищев (на правом фото) (см. «Хронограф» №17 (924) 3.06.24). Он, так же как Меркушкин, прибыл в Самару из значительно менее населенной территории Тульской обл. Тем не менее смена масштабов его не угнетала. Скорее наоборот, Федорищев почувствовал, что здесь есть куда углубиться. Своими нетипичными для такого степенного, самодостаточного провинциального города, как Самара, выходками он начал тестировать окружающее его пространство. За что вскоре о нем стали говорить как о губернаторе-барине (см. «Хронограф» №32 (981) от 20.10.25).

Воспользовавшись моментом, 13 февраля 2025 г. советник губернатора Самарской обл. Константин Титов предложил Федорищеву объединить г. о. Сызрань и г. о. Октябрьск. Заявил он об этом публично на оперативном совещании правительства Самарской обл. (см. «Хронограф» №6 (955) от 24.02.25). В качестве повода Титов использовал очередную коммунальную аварию в Октябрьске. Инициатива Титова могла понадобиться представителям местных кланов, заинтересованных в досрочном обнулении муниципальной власти в Сызрани. Титов вполне мог быть с ними знаком (см. «Хронограф» №37 (986) от 1.12.25).

Образно говоря, Титов закинул удочку, а Федорищев попался на крючок. «Константин Алексеевич, вот не зря же вас назначили советником, наставником губернатора Самарской обл., вы очень хорошо знаете ситуацию и очень точно формулируете проблему и ее решение, — отреагировал Федорищев. — Попрошу коллег оформить этот вопрос. Я его согласую в соответствующей инстанции. В думе организуем обсуждение, чтобы депутаты от муниципалитетов представили мнение жителей. И если не будет противоречий, мы это сделаем, и достаточно быстро». Быстро не получилось. Скорее всего, «в соответствующей инстанции» Федорищеву прочистили мозги и дали понять, что заниматься надо не укрупнением муниципалитетов, а созданием надстроек в виде агломераций. В итоге 2026 г. начался с разработки и внедрения законопроекта «Об отдельных вопросах развития агломераций в Самарской обл.».

31 марта СГД приняла закон «Об отдельных вопросах развития агломераций в Самарской обл.» в первом чтении. В ходе прений во время пленарного заседания, как, впрочем, и на прошедших перед этим заседаниях профильных комитетов, никто из депутатов не обратил внимания на то, что агломерация является инструментом девальвации муниципальной власти. Вместо этого председатель комитета СГД по бюджету, финансам, налогам, экономической и инвестиционной политике Виктор Кузнецов принялся отвлекать внимание от сути проблемы: «Агломерация — это межмуниципальное объединение, в котором люди перемещаются в течение одного дня. В агломерациях, в отличие от других видов муниципалитетов, существуют свои особенности. Например, в Красноярском р-не, который входит в СТА, количество обращений в медицинские учреждения в летний период возрастает в три раза. Это происходит за счет того, что люди, которые живут на даче, несмотря на то что они зарегистрированы в Самаре, обращаются в лечебные учреждения Красноярского р-на по месту своего фактического нахождения. Чтобы справляться со всеми этими задачами, местным медицинским учреждениям необходима поддержка». Подобного рода пример выглядит абсурдным и свидетельствует лишь о нерасторопности системы управления госмедучреждениями со стороны министерства здравоохранения (минздрав) Самарской обл. Далее Кузнецов привел пример с содержанием дорог, который тоже не выдерживает критики: «Загруженность дорог в агломерациях существенно выше, поэтому их содержание требует дополнительных средств. Для агломераций есть свои показатели эффективности. Например, по тем же дорогам, доля дорог в нормативном состоянии должна быть 80%, тогда как для остальной территории — 65%». Это вообще о чем? Кто придумывает для руководства Самарской обл. подобные нормативы — инопланетяне или, может быть, рептилоиды?

Заместитель председателя СГД Алексей Лескин стал единственным, кто попытался критически посмотреть на этот законопроект. Хотя тут, скорее всего, сказалось его коммунистическое чутье, способное реагировать на все, что исходит от его политических оппонентов из партии «Единая Россия». Первый секретарь Самарского областного комитета КПРФ Алексей Лескин прокомментировал ситуацию следующим образом: «Я вижу несколько зон риска, одна из которых — финансирование. Будет перераспределение финансовых потоков, в результате которого, как правило, отдаленным районам финансирование будет доставаться по остаточному принципу. Закон принят, изменения все ближе». Услышав слово «финансирование», Кузнецов бросился опровергать Лескина. 1 апреля в интервью информационному порталу «ВолгаНьюс» Кузнецов заявил: «Очередные опасения лидера КПРФ в СГД, которыми он широко делится с жителями Самарской обл., это не что иное, как элемент начавшейся избирательной кампании, когда при отсутствии конструктивных идей и предложений надо изо всех сил показывать свою оппозиционность, а то ведь можно и голосов поддержки лишиться». В общем, дата интервью говорит сама за себя.

Не дожидаясь кузнецовского спича и уж тем более принятия закона об агломерации, Комитет по организации торгов Самарской обл., действующий по поручению минтранса Самарской обл., 20 февраля 2026 г. опубликовал в Единой информационной системе в сфере закупок извещение о проведении открытого конкурса на «модернизацию интеллектуальной транспортной системы Самарской обл., предусматривающей автоматизацию процессов управления дорожным движением в СТА». При ознакомлении с содержанием технического задания к этому госзаказу несложно понять, что это очередное освоение бюджетных ресурсов под видом заботы о том, чего нет. Тем более что явно надуманный госзаказ достался государственному ПАО «Ростелеком».