Бюджетная трансформация

Егор Кошеров

Поделятся полномочиями

Обсуждавшийся на думских слушаниях документ обозначен как проект закона Самарской обл. «О разграничении полномочий между органами местного самоуправления г.о. Самара и внутригородских районов г.о. Самара по решению вопросов местного значения внутригородских районов». Законопроект был внесен на рассмотрение СГД Думой г.о. Самара 4 июня т.г. Он представляет собой логическое продолжение реформы местного самоуправления, в рамках которой на территории Самары было образовано 9 внутригородских районов, ставших самостоятельными муниципальными образованиями.

Стоит отметить, что вплоть до недавнего времени реформа местного самоуправления проходила таким образом, что в муниципальных образованиях все полномочия концентрировались у их глав. В Самаре реальными рычагами власти обладал глава города. Районные администрации практически никакими полномочиями не Л\ обладали, бюджетов своих не имели и не влияли на распределение бюджетных средств.

Новый законопроект кардинально меняет сложившийся порядок вещей. Согласно документу с городского на районный уровень пере дается часть полномочий, пусть пока и в сравнительно небольшом объеме. Так, законопроект наделяет внутригородские районы полномочиями по созданию «условий для оказания медицинской помощи населению на территории внутригородского района». Что кроется за данной формулировкой, в ходе общественных слушаний пояснил руководитель правового управления СГД Андрей Саусин: «Это такое направление, как предоставление медицинским организациям земельных участков, входящих в муниципальную собственность, в постоянное (бессрочное) пользование, а также остальных объектов недвижимости».

На районный уровень также полностью передаются такие полномочия, как «осуществление муниципального лесного контроля», «создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории внутригородского района», а также «осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения» и «создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества». По решению СГД по 14 вопросам местного значения полномочия между органами местного самоуправления г.о. Самара и внутригородских районов предлагается разграничить. Это «организация... электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом», «дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения», «обеспечение проживающих во внутригородском районе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями» и ряд других.

Среди наиболее существенных полномочий, которые предлагается передать внутригородским районам — организация и проведение публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории в границах внутригородского района. Также власти внутригородских районов «предварительно рассматривают вопросы предоставления органами местного самоуправления г.о. Самара земельных участков... для строительства».

Поделятся средствами

Однако самое важное заключается даже не в объеме и полноте передаваемых полномочий, а в том, что к ним прилагается соответствующее финансовое обеспечение. Финансами будут распоряжаться исполнительные органы власти внутригородских муниципальных образований, которые будут сформированы по итогам выборов 13 сентября 2015 г. Какое наименование они получат — «администрации» или же вслед за райсоветами будет реанимировано историческое название «райисполкомы» — не суть важно. Важно то, что им будут переданы денежные ресурсы, на основании которых будут создаваться бюджеты внутригородских районов. Именно это отличает будущие внутрирайонные муниципальные образования от нынешних районных администраций, которые таких ресурсов сегодня не имеют. Как следует из текста законопроекта, органы МСУ внутригородских районов г.о. Самара формируют, утверждают и исполняют бюджеты внутригородских районов. Правда, в проекте закона оговаривается, что городские органы власти «санкционируют оплату денежных обязательств участников бюджетного процесса внутригородских районов, а также утверждают порядок по исполнению бюджетов внутригородских районов по расходам». Т.е. для того, чтобы что-то потратить, главам «райисполкомов» придется бегать в горадминистрацию. Кроме того, на городском уровне власти останутся полномочия по организации централизованных закупок.

Вышеназванные положения стали поводом для дискуссии о степени самостоятельности внутригородских муниципальных образований в расходовании бюджетных средств. Высказывалась мысль о том, что «санкционирование» приведет к тому, что районная власть не сможет построить песочницу во дворе без одобрения со стороны департамента финансов администрации г.о. Самара. Однако заместитель министра управления финансами Самарской обл. Елена Зябкина такую трактовку законопроекта сочла неверной. «Полномочия по кассовому исполнению остаются за муниципальными образованиями районного уровня. Реестры расходных обязательств формируются районами. Платежные документы формируются районами. Куда, в какой период, на какие цели направляются средства — это также определяется самостоятельно районами. За городом предлагается закрепить исключительно технологическую функцию проведения платежей, — пояснила участникам слушаний Зябкина. — При этом если документ полностью соответствует законодательству, имеются договоры, полностью проверены документы на предмет соответствия с выделяемым назначением — городской округ не имеет права отклонить платеж».

Очевидно, что вслед за передачей полномочий органам МСУ внутригородских районов скоро будут прописаны и финансовые гарантии их исполнения в виде частичной передачи налогооблагаемой базы. Об этом почему-то на думских слушаниях старались не говорить. Впрочем, Елена Зябкина высказалась и по этому вопросу. «За внутригородскими районами закреплены твердо два источника: это налог на имущество физических лиц и земельный налог — пояснила она. — Впоследствии в 2016 г. мы будем рассматривать возможность дополнительной передачи иных налогов. Но на сегодняшний день мы, по предварительной оценке, посмотрели и видим, что закрепленных источников вполне достаточно, чтобы выровнять бюджетную обеспеченность».

Опасения по поводу резкой дифференциации районов по уровню доходов Зябкина признала небеспочвенными: «Мы прекрасно понимаем, что в Промышленном р-не сосредоточена налоговая база, а расходные полномочия сосредоточены в спальных районах. Налогами выровнять диспропорцию не сможем».

Получается, что предварительный прогноз специалистов допускает большую вероятность того, что значительные денежные средства будут аккумулироваться в бюджетах Промышленного, Кировского и Красноглинского р-нов Самары, где располагаются крупные оборонно-промышленные предприятия, приватизировавшие сотни гектаров земли. Именно с этих гектаров налог на землю, по-видимому, пойдет в бюджеты внутригородских районов. Там же основное количество рабочих мест, а это уже НДФЛ, который также создает основу местных бюджетов.

Районный передел

Любопытно, что на фоне законопроекта о разграничении полномочий между органами МСУ г.о. Самара и его внутригородскими районами совершенно незаметно для широких кругов общественности в рамках реформы был принят другой законодательный акт. Речь идет о региональном законе «Об установлении границ внутригородских районов г.о. Самара», принятом СГД 28 апреля 2015 г. Закон вступил в силу 19 мая 2015 г. Странно, что закон избежал существенной огласки, ведь установление границ муниципальных районов, на территории которых будет формироваться местный бюджет, имеет огромное значение.

Принятым законом границы районов обозначены так, что без тщательной сверки очень сложно определить, за счет каких территорий произошло сужение либо расширение границ конкретного района. Примечательно, что закон закрепил за некоторыми районами обширные участки лесных массивов, в т.ч. и на правобережье Волги у подножия Жигулевских гор. Данные места привлекают не только туристов, но и любителей прикупить недвижимость в уникальных природных зонах.

К примеру, западная граница Самарского р-на проходит от автомобильного моста через р. Самару до р. Волги и по ее левому берегу «вниз до южной границы г.о. Самара и далее... пересекая Волгу, до южной стороны о-ва Поджабный, далее на север по левой стороне протока Воложка», откуда пересекает Волгу до ее левого берега в створе ул. Льва Толстого. Западная граница Ленинского р-на проходит по северной стороне берега о-ва Поджабный. Однако наиболее обширные лесные массивы, пожалуй, вошли в состав Красноглинского р-на, границы которого примыкают к территории национального парка «Самарская Лука». В этой связи нелишним будет еще раз вспомнить о том, что согласно законопроекту о разграничении полномочий именно внутрирайонным муниципальным образованиям полностью передаются функции лесного контроля с созданием, развитием и обеспечением охраны «лечебно-оздоровительных местностей» местного значения на подведомственных территориях. Помощник прокурора Самарской обл. Люция Салахова заявила о нечетком разграничении ряда полномочий. «Городской округ будет осуществлять внешний финансовый контроль или будут созданы органы внешнего финансового контроля внутригородских районов и сколько это будет стоить?» — вопрошала она. Также Салахова подвергла критике закрепление за районными властями функции предварительного рассмотрения вопроса предоставления земельных участков, усмотрев в этом противоречие Земельному кодексу РФ.

Складывается впечатление, что спорные формулировки были внесены в текст законопроекта его авторами не случайно. Наверняка авторы догадывались об их противоречивом характере. Возможно, это делалось как раз с расчетом отвлечь внимание прокуратуры от более важных положений, которые необходимо было протащить через слушания. Другими словами, в законопроект изначально могли быть заложены такие позиции, которыми в ходе торга запланировали пожертвовать, сохранив при этом нечто более выгодное.

"Хронограф" будет следить за развитием событий.