Восполнить утраченное

Егор Кошеров

Одно лишь название

Должность главы администрации Центрального р-на Тольятти оказалась вакантной в январе. Предыдущий глава района Сергей Крымцев освободил ее, получив предложение возглавить Контрольно-счетную палату Тольятти. Новый глава администрации Центрального р-на Артем Гончаров имеет почти пятилетний опыт работы в муниципальной власти. С марта 2009 г. по сентябрь 2013 г. он был депутатом Думы г.о. Тольятти (ТГД), курировал один из округов на территории Центрального р-на. Летом прошлого года Гончаров принимал активное участие в формировании общественных советов в Центральном р-не. Учитывая это, ему не пришлось долго входить в суть предстоящей работы. Однако буквально с первых дней он достаточно критически отозвался о возможностях эффективного функционирования той системы, в рамках которой почти 10 лет работал его предшественник в этой должности.

В целом круг обозначенных обязанностей глав районных администраций Тольятти, которые также имеют статус заместителей мэра городского округа, известен. Он подробно изложен в главе VIII положения «О распределении полномочий между мэром, первым заместителем мэра и заместителями мэра г.о. Тольятти», которое было утверждено постановлением мэрии г.о. Тольятти №1179-п/1 от 12 апреля 2012 г. В соответствии с этим документом, заместитель мэра — глава администрации района должен осуществлять полномочия по вопросам местного значения в рамках компетенции, определенной в положении «О территориальном органе мэрии городского округа». Оно было утверждено еще 13 июля 2007 г. распоряжением и.о. первого заместителя мэра Тольятти Владимира Иванова. Постепенно оно выхолащивалось, но принципиальная суть почти не менялась. При изучении того положения очень легко прийти к выводу, что районная администрация по своему функционалу и перечню решаемых задач — это очень влиятельный орган, охватывающий практически все сферы жизнедеятельности городского сообщества. В том положении о территориальном органе прописано 115 функций, которые должна выполнять администрация района для реализации 13 отраслевых задач, закрепленных за ней этим документом.

Однако на деле это ложное впечатление. Все это уже на тот момент было не более чем теория, которая была реальна лишь на бумаге. Причем к сегодняшнему дню проблема лишь усугубилась.

Скатились до нуля

Де-юре было все предельно просто и ясно: 13 задач, 115 функций для их решения. Но де-факто обеспечить полноценное и эффективное исполнение всего этого было нереально даже в 2007 г. Не было для этого и тогда, и сейчас ни должного объема ресурсов, ни соответствующего кадрового состава. Такая картина в администрациях районов Тольятти наблюдается уже на протяжении ряда лет. Для примера, кадровый состав администрации Центрального р-на в соответствии со штатным расписанием составляет сегодня всего 31 единицу. Это с учетом главы администрации. Аналогичная картина в администрации Автозаводского р-на и Комсомольского р-на. При этом выясняется, что существует серьезная проблема сохранить даже столь урезанный кадровый состав.

В своем отчете о деятельности администрации Центрального р-на Тольятти в 2013 г. Крымцев отмечал: «Сектор по вопросам ЖКХ и перепланировок — 4 ед. (в настоящее время 3 ед. — в июне 2013 г. из сектора был уволен в связи с уходом на пенсию инспектор 1 -й категории, который вел работу по земляным разрешениям). Принимая во внимание высокую степень загруженности всех специалистов и заведующего сектором по вопросам ЖКХ и перепланировок, считаю необходимым сохранить единицу инспектора 1-й категории. В его обязанности входит: готовить разрешения на производство земляных работ на территории района, контролировать ход работ по производству земляных работ на территории района, обеспечивать контроль за сохранностью инженерных коммуникаций при производстве работ, осуществлять контроль исполнения сроков восстановления нарушенного благоустройства после производства земляных работ, выявлять несанкционированные раскопы, а также вводить информацию в течение 2 рабочих дней согласно вышеуказанному Порядку наполнения ЕМГИС». Остается лишь удивляться тому, как со всем этим мог успевать справляться человек предпенсионного возраста. Видимо, этот специалист действительно был способен делать невозможное, если даже такой скупой на публичные комплименты в адрес простых работников человек, как Крымцев, высказался о нем в своем докладе как о незаменимом человеке.

При всем озвученном выше соотношении поставленных перед администрацией задач и обязательных для исполнения функций к уровню количественного состава ее персонала сложно говорить о какой-либо по-настоящему эффективной работе. Как правило, при таких обстоятельствах у чиновников все сводится к одному — формированию отчетности за истекший период. В таких условиях недалеко и до приписок. Пользы для граждан от этого никакой, они лишь воспринимаются чиновниками в качестве статистов — «поставщиков» жалоб, заявлений, обращений. Поднаторевший в таких делах чиновник чисто формально, но своевременно подготовит ответ-отписку, а после тут же занесет это себе в актив формируемой отчетности. Об этом не принято говорить публично, иначе возникнет резонный вопрос — а чем ты как глава занимался на вверенном посту все предыдущие годы? Уж не приписками ли?

Возможно, в т. ч. и поэтому главы никогда в публичной плоскости не вступали в дискуссию по поводу предоставления районным администрациям должного объема ресурсов для исполнения возложенных задач и наделенных функций. Хотя в положении о территориальном органе в ст. 5 прописано: «Глава администрации имеет право: требовать создание условий для выполнения должностных обязанностей работниками структурных подразделений администрации; вносить мэру предложения по совершенствованию деятельности администрации, организации муниципальной службы». Пока неизвестно, кто и когда из действующих глав пользовался этими правами. Известно лишь то, что год от года в районных администрациях продолжала формироваться отчетность. Причем динамика такой отчетности, как правило, имела положительную тенденцию.

Однако даже на этом фоне проблему явного недостатка ресурсной базы было не так-то просто умолчать. Это можно заметить при внимательном изучении доклада Крымцева о работе администрации в 2013 г. В его докладе в разделе «Работа Отдела по работе с населением» по-чиновьичьи осторожно сформулированы проблемы: «следует сделать вывод, что работа по формированию и обучению резерва составов УИК (Участковая избирательная комиссия. – Прим. авт.), назначению нового члена УИК не может быть выполнена в полном объеме силами отдела по работе с населением». Там же дается намек на причину: «Напряженность труда работников отдела значительно возросла из-за сокращения в 2009 г. 2-х штатных единиц и соответственно перераспределения и возложения дополнительных функций». Также из доклада Крымцева можно узнать, что в любой момент администрации района мог быть спущен сверху перечень «новых функций, выполнение которых не возложено на территориальный орган» и что это «существенно отражается на выполнении своих должностных обязанностей работниками отдела». Но даже несмотря на все это, доклад Крымцева заканчивается словами: «Считаю, что возложенные на администрацию Центрального р-на задачи выполняются в полном объеме. Доклад закончен». Остается лишь удивляться, как вообще на фоне всего вышеизложенного можно было выполнить возложенные задачи, да еще и в полном объеме? Уместно также задуматься о реальной эффективности такой работы.

Хорошо забытое старое

В таких крупных муниципальных образованиях, как г.о. Тольятти, именно районная власть считается наиболее приемлемой формой для эффективного взаимодействия с населением. Так было еще начиная с советских времен. В советское время штат горисполкома Тольятти уступал численности трех действовавших тогда райисполкомов. Для наглядности стоит напомнить, что выстроенные в те времена здания для райисполкомов по размерам не уступали зданию горисполкома на пл. Свободы, 4, где сейчас размещен центральный офис мэрии Тольятти. Тем не менее в разы меньший по численности орган городской исполнительной власти не мешал в те времена Тольятти быть более чистым и ухоженным, чем сегодня.

На этом фоне вполне логичным стало то, что сегодня на самом высоком государственном уровне обозначена задача начать менять действующую систему организации муниципальной власти. Об этом говорил 12 декабря 2013 г. в своем послании Федеральному собранию страны президент РФ Владимир Путин: «Сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению, и вы это хорошо знаете, не сбалансированы. Районный уровень фактически выхолощен... местная власть должна быть устроена так, чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой».

Об этом же 26 декабря 2013 г. в своем послании к депутатам Самарской губернской думы и всем жителям региона говорил и губернатор Самарской обл. Николай Меркушкин. В вопросе об организации местной власти он был предельно конкретен: «Местное самоуправление на самом деле должно быть максимально приближено к людям». И в этом не должно быть подмены понятий, попыток создания иллюзий доступности власти.

«Местное самоуправление должно быть там, где люди общаются с властью лицом к лицу, а не по телевизору или Интернету. Только там самоуправление обретает свой подлинный смысл, не превращаясь в формальность или имитацию, не выходя за пределы своих финансовых возможностей», — пояснил Меркушкин, словно подал сигнал тем чиновникам, которые слишком увлеклись общением с окружающим миром через различные социальные сети и постепенно начали удаляться от реальности проблем. «Мы сделали социсследование буквально на днях, и оно показало — местное самоуправление в больших городах очень далеко от людей. Люди считают, что надо дать больше полномочий районам города. Человек ведь не хочет писать губернатору, не хочет приезжать в администрацию города, в центр, он хочет, чтобы его вопросы решались на месте, рядом. И если мы сможем так выстроить эту систему, настроение людей будет другое», — обозначил направление решения проблемы губернатор. Также в своем послании он сформулировал четкие сроки, в течение которых деятельность местных органов районной власти в городах региона должна обрести новые возможности: «Нам исключительно важно в 2014 г. с учетом самых широких слоев населения правильно выстроить структуру местного самоуправления и государственной власти на местах, ведь лучше нас никто этой специфики не знает... У нас уже появилась новая форма самоуправления — общественные советы районов. Мы это видели в Тольятти, я это видел в Новокуйбышевске. Они работают в микрорайонах, создают внутриквартальные объединения, взялись за такие проблемы, как благоустройство территорий, проблемы ЖКХ, не платежи по квартплате. Это хорошее начинание, и нам надо его всячески поддерживать, в т. ч. и материально. Как за счет бюджета, так и из отчислений, поступающих на счета единого расчетно-кассового центра, создаваемого сейчас на областном уровне».

Известно, что исполнение любых полномочий власти подразумевает необходимый для этого минимум финансового обеспечения. Однако если вернуться к вопросу о том, как в Тольятти шел процесс выхолащивания органов власти на уровне администрации районов, то в первую очередь надо напомнить историю их исключения из перечня главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС). Постепенное урезание ресурса районных администраций началось с приходом в 1996 г. в должность мэра Тольятти Сергея Жилкина. Однако вплоть до 2009 г. администрации районов Тольятти все же можно было обнаружить в бюджетной росписи в качестве самостоятельных получателей средств, пускай даже «копеечных». В 2009 г. их там совсем не стало. В этот период мэром Тольятти был Анатолий Пушков. Чем для него закончился срок полномочий, все хорошо помнят. До Пушкова столь низкого рейтинга по окончании срока полномочий в Тольятти не имел ни один градоначальник, что также в итоге негативно сказалось и на рейтинге партии «Единая Россия», продвинувшей его на этот пост в марте 2008 г.

Сегодня мэру Тольятти Сергею Андрееву ничто не мешает вернуть администрациям районов статус ГРБС, наполнить их реальным ресурсом. На данный момент для этого существуют все предпосылки, и даже с учетом тезисов из посланий президента РФ и губернатора области имеется общефедеральный политический тренд. Вот только хватит ли Андрееву для этого административной воли?

Комментарии

Сергей ДЬЯЧКОВ, социолог

- Сейчас действительно прослеживается тенденция максимально приближать власть к человеку. Для этого она должна охватывать небольшой ареал. У нас в городе была когда-то такая практика, когда районные администрации обладали довольно большими правами и возможностями и достаточно хорошо справлялись с многими вопросами. Потом Жилкин начал централизовывать власть. Формально администрации остались, но по сути утеряли свои возможности. Тольятти отчетливо разграничен по районам, каждый со своей спецификой. По сути, это три микрогородских образования, очень отличающиеся по своим возможностям и потребностям. Сейчас мэр — это такая фигура, которая собрала под себя все деньги и полномочия. Вернуть все на места — сформировать три совершенно полноценные районные власти, четко определить их обязанность и ответственность... тогда, может, и мэр не нужен будет. Тогда, может, придет время сити-менеджера, о котором мечтает губернатор и уже говорят на федеральном уровне. Администрациям можно отдать все полномочия, связанные с работой с людьми. А мэр должен следить, чтобы соблюдались общегородские правила, не вмешиваться порой в деятельность районных администраций.