Замкнули круг

ИА «Центр-Инфо»

Странный семинар

Семинар-совещание, прошедший 28 октября 2011 г. был посвящен теме, имевшей вполне антиалкогольное название: «О реализации Закона Самарской обл. «О мерах по противодействию алкоголизации на территории Самарской обл.». Однако по ходу мероприятия его участникам не трудно было догадаться, что организаторы семинара решили таким образом закрепить принятый днями ранее региональный закон, серьезно ослабляющий возможность регулирования алкогольного рынка Самарской обл. Речь идет о Законе Самарской обл. №100-ГД от 10 октября 2011 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Самарской обл. и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Самарской обл. по вопросам государственного регулирования оборота алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе» (далее Закон ГД-100). По крайней мере, главы муниципалитетов сразу ощутили на своем уровне полный правовой вакуум, лишивший их в одночасье всех прежних полномочий в сфере алкогольного рынка (см. комментарии). Несмотря на это на семинаре 28 октября 2011 г. докладчики делали акцент именно на заботе о муниципалах: «На практике в муниципальных образованиях возникают трудности с применением новелл, предусмотренных федеральным законодательством». В распространенной среди депутатов справке об исполнении решений семинара сказано: «Целью семинара являлось определение практического применения Закона Самарской обл. «О мерах по противодействию алкоголизации населения на территории Самарской обл.», фактических результатов реализации его норм, выявление проблем их применения». В данном случае речь шла о Законе Самарской обл. №3-ГД от 31 января 2011 г. (далее Закон ГД-3). В пользу версии о том, что организаторы этого семинара, вероятно, преследовали совершенно иную цель, чем разъяснение норм обновленного законодательства, говорит то, что после вступления в силу Закона ГД-100, т. е уже до семинара, Закон ГД-3 имел совершенно другое название: «О мерах по ограничению потребления (распития) алкогольной продукции на территории Самарской обл.». Более того, из девяти изначально имевшихся только в этом законе статей после внесения изменений исчезло сразу пять, а оставшиеся были урезаны. На этом фоне должен был возникнуть вопрос: о каком практическом применении можно было говорить на семинаре, когда от предложенного к обсуждению закона почти ничего не осталось. Такая же участь после 10 октября 2011 г. постигла и Закон Самарской обл. №2-ГД от 9 февраля 2006 г. «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Самарской обл.» (далее Закон ГД-2). После изменений, вступивших в силу с принятием Закона ГД-100, он стал умещаться всего на трех страницах формата А4. До этого — на девяти. После урезания в Законе ГД-2 осталось всего три статьи. Было 12.

Столь радикальные меры лоббистами изменений были названы, как всегда это бывает, «приведением регионального законодательства в соответствие с федеральным».

Озвученное «приведение в соответствие» свелось к следующему. Упразднив прописанные в региональном законодательстве нормы и положения регулирования розничного рынка алкогольной продукции, по итогам семинара было предложено дождаться, пока правительство РФ примет соответствующее постановление. Нереальность всего происходящего была подкреплена даже попыткой обратиться к первому заместителю председателя правительства РФ Виктору Зубкову с письмом, в котором от имени участников семинара излагалось: «Предложение ускорить принятие правительством РФ порядка определения органами местного самоуправления прилегающих территорий». Нужно было быть очень наивным, чтобы всерьез рассчитывать на скорейшее положительное решение по этому письму. Так оно и случилось. «11 января 2012 г. по данному вопросу получен ответ из Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка (Росалкогольрегулирование), в соответствие с которым в настоящее время правительством РФ утвержден план подготовки проектов актов правительства РФ, направленных на реализацию полномочий, отнесенных Федеральным законом №218-ФЗ к компетенции Правительства РФ», — говорится в справке об исполнении решений семинара, которая была представлена депутатам СГД 22 мая 2012 г. на заседании комитета по промышленности, связи и торговле. Важная деталь: на руководящих позициях Росалкогольрегулирвания работает чиновник, которого очень многое ранее связывало с нынешним депутатом СГД Александром Милеевым (на фото).

Игра формулировок

Напомним, что вступившим в силу 22 июля 2011 г. ФЗ №218 «О внесении изменений в ФЗ №171 «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» и отдельные законодательные акты РФ...» были еще более ужесточены и конкретизированы отдельные требования к операторам алкогольного рынка. Например, появились требования к уровню минимальной площади торговых помещений. Однако обозначенные в ФЗ №171 функции и роль органов региональной и муниципальной власти в вопросах борьбы с алкоголизацией населения в ФЗ №218 урезаны не были.

Более того, в действующей сегодня редакции ФЗ № 171 отдельно говорится о полномочиях органов государственной власти субъектов РФ и органов муниципальной власти в области регулирования оборота алкогольной продукции. Об этом идет речь в ФЗ №171 в ст. 6 «Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» и в ст. 7 «Полномочия органов местного самоуправления в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции». Причем об органах местной власти в этой статье говорится: «1) Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции осуществляют контроль за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции. 2) Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств».

Следует напомнить, что ранее, до вступления в силу Закона 100-ГД в региональном законодательстве были прописаны подробным образом полномочия органов местного самоуправления в этой сфере. Сейчас этого нет. Следовательно можно констатировать, что на региональном законодательном уровне возник правовой вакуум в части определения правовых полномочий по ряду вопросов, касающихся регулирования розничного рынка алкоголя. Есть основания полагать, что этот правовой вакуум вполне мог быть создан осознанно и с определенной целью.

Напомним, в течение первой половины прошлого года в Самаре существенно обострилась ситуация в плане перспектив регулирования розничного рынка алкогольной продукции. Участников рынка серьезно беспокоила возможность органов муниципальной власти самостоятельно устанавливать минимальное расстояние от мест запрета торговли спиртным до объектов розничной продажи алкоголя. В Самаре этой проблеме была придана наиболее заметная острота.

Потенциальная возможность органов местной власти сокращать предельное расстояние до 50 м искусными лоббистами была направлена на формирование возмущения у игроков рынка продуктовой розницы. Учитывая то, что у этих лоббистов на тот момент были свои функционеры в органах исполнительной и представительной власти Самары, началось «расшатывание» ситуации. Причем цель этого воздействия на общественное мнение обозначилась почти сразу. Владельцев небольших продуктовых магазинов, работающих в формате «магазин у дома», напугали возникновением угрозы утраты у них лицензии на право торговать алкоголем. Отдельные вопросы уже в тот момент вызывало то, что внезапно возникшая напряженность наблюдалась почему-то исключительно в Самаре.

С позиции сегодняшнего дня многое становится вполне объяснимым. Такое нагнетание обстановки в 2011 г. могло быть выгодно тем, кто был более всего заинтересован в принятии Закона ГД-100. В результате подобных лоббистских усилий, за которыми скорее всего стояли интересы основных операторов самарского алкогольного рынка, и произошло выхолащивание двух очень важных антиалкогольных законов Самарской обл. Таким образом, в октябре 2011 г. самарские участники алкогольного рынка получили не виданную с 2006 г. либерализацию регионального антиалкогольного законодательства. Напомним, что случилось это в канун выборов в СГД V созыва.

Закрепили достигнутое

Примечательно и то, что работа лоббистов алкогольного рынка не прекратилась даже после вступления в силу Закона ГД-100, который и так существенно «развязал руки» торговцам спиртным. В начале 2012 г., вероятнее всего, с их стороны могла быть предпринята попытка закрепить невозврат в региональное законодательство об обороте алкоголя некоторых положений путем получения необходимой для этого судебной практики, а также решений суда. Для начала можно было бы обратиться с жалобой в прокуратуру, которая бы содержала четко выверенные формулировки. Возможно, именно так и произошло.

Прокуратура Самарской обл. уже оспорила в суде Ленинского р-на Самары законность решения Думы г. о. Самара от 14 декабря 2006 № 359 «Об определении прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции». Этим решением были установлены территории, прилегающие к местам массового скопления граждан и местам нахождения источников повышенной опасности, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 % объема готовой продукции.

6 марта 2012 г. решением Ленинского районного суда Самары требования прокурора были удовлетворены. 10 мая 2012 г. определением судебной коллегии по гражданским делам Самарского областного суда резолютивная часть решения Ленинского райсуда была дополнена указанием о признании оспариваемого нормативного правового акта (решения думы) недействующим с момента вступления решения суда в законную силу, т. е. с 10 мая 2012 г.

Позиция прокуратуры в судебном процессе строилась на внесенных еще летом 2011 г. изменениях в ФЗ №171. По итогам завершившегося 10 мая судебного процесса на официальном интернет-сайте прокуратуры 14 мая было размещено сообщение: «Федеральным законом Российской Федерации от 2011 г. внесены изменения в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», согласно которым не допускается розничная продажа алкогольной продукции: в детских, образовательных, медицинских организациях, на вокзалах, в аэропортах, в иных местах массового скопления граждан и местах нахождения источников повышенной опасности, определенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Следующая фраза из сообщения прокуратуры позволяет понять, как под видом борьбы за ужесточение антиалкогольных мер лоббисты по средствам жалоб в прокуратуру могут зафиксировать некоторые выгодные для торговцев алкоголем моменты: «Таким образом, на указанных территориях запрещена продажа любой алкогольной продукции, а не только с содержанием этилового спирта более 15 % объема готовой продукции, как это указано в решении Думы г. о. Самара, кроме того, органы местного самоуправления лишены полномочий по определению порядка реализации алкогольной продукции, в т. ч. по определению расстояния в метрах от границ земельных участков, на которых размещены вышеуказанные объекты инфраструктуры». Последнюю фразу можно считать очень важной для участников розничного рынка алкоголя. Наличие этой фразы в решении суда может существенно осложнить попытку на региональном законодательном уровне вновь вернуть в законодательство Самарской обл. ключевые положения о регулировании оборота алкогольной продукции.

Сегодня есть основания говорить о необходимости вновь приводить Самарское региональное законодательство в соответствии с федеральным. Так, например, в п. 2 ст. 16 действующей редакции ФЗ №171 сказано: «Не допускается розничная продажа алкогольной продукции: в детских, образовательных, медицинских организациях, на объектах спорта, на прилегающих к ним территориях...; на оптовых и розничных рынках, на вокзалах, в аэропортах, в иных местах массового скопления граждан и местах нахождения источников повышенной опасности, определенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации ... Указанные ограничения действуют также на прилегающих к таким местам территориях». Причем в п. 4 этой же статьи говорится: «К прилегающим территориям, указанным в пункте 2 настоящей статьи, относятся земельные участки, которые непосредственно прилегают к зданиям, строениям, сооружениям и границы которых определяются решениями органов местного самоуправления». Совершенно не понятно, как все эти прописанные в п. 2 функции должны были исполнять муниципальные органы власти и органы государственной власти в Самарской обл. после вступления в силу Закона 100-ГД.

Команда в сборе

Столь грамотно и последовательно провести через законодательный орган Самарской обл. необходимые для лоббистов алкогольного рынка законодательные инициативы было бы не так просто, если бы перед этим не была бы выстроена система принятия решений в соответствующих органах исполнительной власти и на уровне Росалкогольрегулирования. На протяжении последних 5-6 лет бывший бенефициар ОАО Комбинат «Родник», совладелец ГК «МиКо» Александр Милеев получил на ключевых должностях в Министерстве экономического развития, инвестиций и торговли Самарской обл., в ГКУ «Агентство по контролю оборота алкогольной продукции» и в Росалкогольрегулирова-нии знакомых себе людей. Для то-

го чтобы оказать воздействие на того или иного участника рынка, этим двум организациям созданный в Самарской обл. антиалкогольный законодательный вакуум не помеха. Для принятия мер у них сохранился внутриведомственный механизм контроля за декларированием объемов и правил обращения с акцизными марками. Им или их «поводырям» остается лишь принять решение в отношении кого этот механизм задействовать.

В декабре 2012 г. Милеев сумел избраться в СГД, причем с группой единомышленников. К этой группе можно причислить депутата Дмитрия Литвинова и Дмитрия Сивиркина. В отличии от Литвинова Сивиркина до избрания в СГД сложно было назвать лицом, имевшим какие-либо аффилированные связи с бизнесом Милеева. Однако на фоне той конкуренции, которая развернулась при распределении 12 доставшихся партии «Единая Россия» мест в СГД, ответ на вопросы о том, чьей креатурой в данной борьбе мог быть Сивиркин, стал очевиден.

В комитете СГД по культуре, спорту и молодежной политике, в котором председателем стал Милеев, Сивиркин у него заместитель. В этом же комитете и Литвинов, но в качестве рядового члена. При этом Милеев и Литвинов предпочли не входить в состав комитета СГД по промышленности, связи и торговле, который занимается проработкой законодательных инициатив по алкогольной тематике. Возможно, для них это дополнительная гарантия избежать упоминаний о причастности к алкогольному лобби. Однако это не помешало быть в этом комитете Сивиркину, который по своей предыдущей деятельности не имел прямого отношения ни к промышленному бизнесу, ни к сфере торговли. Логичен вопрос -зачем он там, если только не по просьбе Милеева?

Комментарии

Сергей ПИМЕНОВ, руководитель Управления информации и аналитики администрации г. о. Самара (подготовлено 27 марта 2012 г.)

- Законом Самарской обл. от 10.10.2011 №100-ГД внесены изменения в Закон Самарской обл. от 31.01.2011 №3-ГД «О мерах по противодействию алкоголизации населения на территории Самарской обл.». Признана утратившей силу ст. 3, устанавливавшая порядок определения прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15% объема готовой продукции. Также были внесены существенные изменения в закон Самарской обл. от 09.02.2006 № 2-ГД «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Самарской обл.» (далее — Закон № 2-ГД). Признана недействительной большая часть ст. 4 (пп. 1,7,9,10), устанавливающей порядок выдачи лицензий на розничную продажу алкогольной продукции. В т. ч. признан утратившим силу перечень документов, представлявшихся лицензиатом в лицензирующий орган для получения лицензии на розничную продажу алкогольной продукции (среди которых было указано и подтверждение органа местного самоуправления соответствующего муниципального образования о нахождении лицензируемого объекта вне границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 16% объема готовой продукции, выданное в порядке, установленном Законом Самарской обл. «О мерах по противодействию алкоголизации населения на территории Самарской области»).

Департамент потребительского рынка и услуг администрации г. о. Самара был наделен полномочиями от имени администрации г. о. Самара осуществлять выдачу подтверждений о нахождении лицензируемых объектов вне границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15% объема готовой продукции, на территории г. о. Самара, а также был утвержден порядок выдачи такого подтверждения. В настоящее время, в связи с отменой п. 2 ст. 4 Закона № 2-ГД, лицензиаты не обращаются в департамент за выдачей подтверждений. Главой г. о. Самара подписано постановление администрации г. о. Самара о признании утратившими силу отдельных правовых актов администрации, в т. ч. и Постановления администрации г. о. Самара №276 от 19.04.2011 "Об утверждении порядка выдачи подтверждения о нахождении лицензируемого объекта вне границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукцией.

Дмитрий ШЕВЕЛЕВ, руководитель аппарата мэрии г. о. Тольятти (подготовлено 27 марта 2012 г.)

- В случае, если здания, строения, сооружения используются лицами, указанными ст. 16 Федерального закона от 22 ноября 1995 года № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», то на земельные участки, необходимые для их эксплуатации, в сформированных границах распространяется запрет на реализацию алкогольной продукции. Какого-либо иного порядка определения границ территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции, в настоящее время нет.

Екатерина РОДИОНОВА, руководитель пресс-службы администрации г. о. Жигулевск (подготовлено 22 марта 2012 г.)

- В связи с принятием Закона Самарской обл. от 10.10.2011 №100-ГД полномочия по выдаче подтверждения о нахождении объектов вне границ прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15% объема готовой продукции исключены из перечня полномочий органов местного самоуправления. До принятия Закона Самарской обл. от 10.10.2011 № 100-ГД расстояния от места розничной продажи алкогольной продукции до детских образовательных, медицинских и др. объектов определялись методом натурного замера рулеткой с выездом на место специалистами отдела градостроительства департамента архитектуры, градостроительства и земельных отношений администрации г. о. Жигулевск и отдела потребительского рынка администрации г. о. Жигулевск в присутствии представителя торговой организации. Замер производился от ближайшего входа в место розничной продажи алкогольной продукции до ближайшего входа в здание или на территорию детских, образовательных, медицинских и др. объектов по пути кратчайшей пешеходной доступности. Замеры обрабатывались, наносились на топографическую съемку и составлялась схема размещения вышеуказанных объектов в масштабе с указанием всех размеров.

В связи с принятием Закона Самарской обл. от 10.10.2011 №100-ГД замеры расстояний от места розничной продажи алкогольной продукции до детских образовательных, медицинских и др. объектов не проводятся.

Виктор ХЛЫСТОВ, глава г. о. Сызрань (подготовлено в марте 2012 г.)

- Отсутствие в Законе Самарской обл. От 31.01.2011 №3-ГД «О мерах по противодействию алкоголизации населения на территории Самарской области» (после внесения в него изменений в рамках Закона Самарской обл. от 10.10.2011 №100-ГД. — Прим. авт.) способа определения прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15% объема готовой продукции, к местам массового скопления граждан, в т. ч. детским, образовательным, медицинским организациям, физкультурно-оздоровительным сооружениям и местам нахождения источников повышенной опасности от границ земельных участков, занятых вышеуказанными объектами, до входа в помещение, используемое для осуществления розничной продажи алкогольной продукции, вызывает массу вопросов у хозяйствующих субъектов, претендующих на получение лицензии на розничную продажу алкогольной продукции.

Для регулирования ситуации полагаем необходимым порядок определения прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15% объема готовой продукции, Закона Самарской обл. от 31.01.2011 №3-ГД конкретизировать нормой, позволяющей однообразно устанавливать расстояния от границ земельных участков, занимаемых в соответствии с действующим законодательством вышеуказанными объектами, до входа в помещение, используемое для осуществления розничной продажи алкогольной продукции (либо по кратчайшему пути, либо по пешеходному движению).